日前，一則關(guān)于教師招聘采用聘用制導(dǎo)致少人報考，從而不得不取消及減少部分崗位的消息引發(fā)大眾熱議。

事情起因是，4月份，廈門市翔安區(qū)公開招聘骨干教師，其中寫明“本次招聘的教師實行參照事業(yè)單位聘用制人員管理。聘用人員的工資福利、社會保險、職業(yè)年金、住房公積金、住房補(bǔ)貼、住房貨幣化補(bǔ)貼等方面均參照事業(yè)單位在編人員管理，按照事業(yè)單位在編人員同等標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！?/span>

然而，十多天后，廈門市翔安區(qū)教育局發(fā)布關(guān)于公開招聘骨干教師（2024年4月）取消及減少部分崗位的通告，解釋稱“資格初審?fù)ㄟ^人數(shù)與崗位擬聘人數(shù)的比例達(dá)不到3:1的，原則上應(yīng)減少該崗位擬招聘人數(shù)或取消該崗位招聘”。因此這次取消了11個崗位的招聘，減少了6個崗位的招聘。

一時間，“公辦中小學(xué)教師招聘沒有編制”的話題引起討論。不少網(wǎng)友擔(dān)憂，“教師工作錢少活多，一旦打破鐵飯碗，變成臨時工，將會導(dǎo)致報考的人數(shù)大大減少，優(yōu)質(zhì)師資流失?！?/span>

為何要實行教師編制管理改革？多篇研究論文指出，近些年來，受城鎮(zhèn)化推進(jìn)、生育政策調(diào)整和新課程實施等因素影響，城鎮(zhèn)中小學(xué)普遍面臨教師總量性缺編難題。義務(wù)教育教師編制配置難以適應(yīng)學(xué)齡人口變動帶來的師資需求變化，呈現(xiàn)出“無編可用”“超編超員”“超編缺人”和“空編不補(bǔ)”等供需失配樣態(tài)。

取消公辦中小學(xué)教師編制可不可行？研究論文解釋，實行教師崗位外包管理可能面臨教師法律身份和管理“雙軌制”風(fēng)險，取消編制管理和實行合同制可能出現(xiàn)中小學(xué)教師隊伍不穩(wěn)定風(fēng)險。

研究者建議，面對人口變動新形勢，應(yīng)構(gòu)建多維彈性編制核定標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新挖潛盤活編制管理制度，完善跨級跨區(qū)編制流轉(zhuǎn)機(jī)制；探索建立公辦中小學(xué)編內(nèi)編外教師“雙軌”制度，實行同工同酬等。

為何要實行教師編制管理改革？

2022年，教育部等八部門關(guān)于印發(fā)《新時代基礎(chǔ)教育強(qiáng)師計劃》的通知，其中指出，優(yōu)化教職工編制配置。切實落實關(guān)于進(jìn)一步挖潛創(chuàng)新加強(qiáng)中小學(xué)教職工管理有關(guān)政策精神，在總量內(nèi)盤活用好現(xiàn)有事業(yè)編制資源，按照標(biāo)準(zhǔn)及時核定教職工編制，優(yōu)先滿足中小學(xué)教育發(fā)展需要。各地要堅持創(chuàng)新管理，綜合需求變化情況，加強(qiáng)人員和編制的動態(tài)調(diào)整，不斷提高使用效益。

中國教育科學(xué)研究院教育財政研究所所長、研究員王建去年底刊發(fā)了《公辦中小學(xué)編外用師模式與編制管理改革政策探討——基于成都市雙流區(qū)改革經(jīng)驗的分析》（以下簡稱《編制管理改革政策探討》）的論文。

其中指出，當(dāng)前有關(guān)編外教師問題的治理和解決，大致有三種不同的目標(biāo)訴求和政策路徑：一是否認(rèn)編外教師存在的合理合法性，主張予以禁止，工作的重點是確保編外教師的“零”存在及其清退中不出問題；二是承認(rèn)編外教師存在的客觀現(xiàn)實性，主張予以規(guī)范管理，工作的重點不再是清退，而是如何將其納入規(guī)范化、制度化、平等化的管理之中；三是取消教師的事業(yè)編制管理方式，主張所有教師應(yīng)實行聘用制，建立一種按需設(shè)崗、公開招聘、擇優(yōu)聘用、合同管理、同工同酬的人事制度?？梢灶A(yù)見，隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)、生育政策調(diào)整、新課程改革和化解大班額工作的持續(xù)推進(jìn)，公辦中小學(xué)教師編制供給愈來愈難以滿足強(qiáng)勁的擴(kuò)增需求，教師編制制度的改革與創(chuàng)新迫在眉睫。

另外，東北師范大學(xué)教師教育研究院師資博士后王爽、東北師范大學(xué)中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院教授劉善槐也在去年發(fā)布了《人口變動新形勢下義務(wù)教育教師編制動態(tài)調(diào)整機(jī)制研究》（以下簡稱《編制動態(tài)調(diào)整機(jī)制研究》）的論文。其中指出，當(dāng)前，我國人口發(fā)展呈現(xiàn)“少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化”的趨勢性特征，決定教育資源供需關(guān)系的時空結(jié)構(gòu)。一方面，新生人口數(shù)量下滑直接導(dǎo)致各級各類學(xué)齡人口規(guī)模減少，其對義務(wù)教育師資配置的影響將隨著時間的推移逐漸顯現(xiàn)。另一方面，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡促使勞動力向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、行政層級高的地區(qū)遷移，學(xué)齡人口空間聚集凸顯師資配置不均衡。

上述研究者認(rèn)為，基于人口基數(shù)與流動程度兩個維度，可將義務(wù)教育教師編制配置主要劃分為如下四種類型：一類是人口基數(shù)大且流動性高的地區(qū)，這類地區(qū)學(xué)齡人口高度集聚，“無編可用”的情況較為普遍；二類是人口基數(shù)小但流動性高的地區(qū)，這類地區(qū)學(xué)齡人口呈現(xiàn)明顯的外流趨勢，“超編超員”的問題凸顯；三類是人口基數(shù)小且流動性低的地區(qū)，這類地區(qū)學(xué)齡人口規(guī)模相對穩(wěn)定、分布較為稀疏，其普遍面臨著“超編缺人”的難題；四類是人口基數(shù)大但流動性低的地區(qū)，這類地區(qū)學(xué)齡人口分布密度較高，整體規(guī)模相對穩(wěn)定，易出現(xiàn)“空編不補(bǔ)”的現(xiàn)象。

編制動態(tài)調(diào)整有哪些制度障礙？

然而，義務(wù)教育教師編制動態(tài)調(diào)整面臨制度障礙?！毒幹苿討B(tài)調(diào)整機(jī)制研究》指出，義務(wù)教育編制配置的基本前提即按需核定教師數(shù)量，保障學(xué)校高質(zhì)量完成教育教學(xué)工作任務(wù)。由于學(xué)齡人口規(guī)模及分布持續(xù)變動，學(xué)校分布、班級規(guī)模及年級跨度的變化使教師編制需求不斷變化。而相對固化的教師編制管理體制難以實現(xiàn)“編隨人走”，編制配置尚未適應(yīng)學(xué)齡人口變動帶來的師資需求變化。

該論文指出，編制配置涉及教育、編辦、財政、人社等多部門，各部門所遵循的政策邏輯難以統(tǒng)一，易引發(fā)控編與用編的沖突。編制管理更多遵循行政管理邏輯而非教育發(fā)展邏輯。自中央編辦會同教育部、財政部制定教師編制標(biāo)準(zhǔn)，到省級編制部門會同省教育廳、省財政廳出臺具體的實施辦法，再到縣編辦、財政局、教育局核定與分配教師編制，編制管理整個過程涉及十余個部門管理機(jī)構(gòu)。在多部門博弈過程中，每個利益主體的應(yīng)對行為，是其職責(zé)立場與自我利益在博弈與妥協(xié)中綜合權(quán)衡的產(chǎn)物。多重制度邏輯下的編制配置難以形成以教育發(fā)展為目標(biāo)的運(yùn)行機(jī)制。

另外，教師編制配置數(shù)量主要取決于區(qū)域內(nèi)某一時間節(jié)點的學(xué)齡人口規(guī)模，其帶有明顯計劃性特征。然而，學(xué)齡人口變動具有一定的非預(yù)期性，原有計劃性的教師編制配置方式難以適應(yīng)學(xué)齡人口的流動性特征。由于編制調(diào)配存在諸多制度性壁壘，人口跨級跨區(qū)遷移將加劇區(qū)域內(nèi)教師編制供給與學(xué)齡人口教育需求不匹配的局面。

第一，屬地化管理制約著編制跨級跨區(qū)調(diào)配。在“以縣為主”的教育管理體制下，教師編制歸屬于縣級編制部門管理，而區(qū)域間的編制調(diào)配尚缺乏高位統(tǒng)籌機(jī)制。例如，在學(xué)齡人口的流入端，學(xué)齡人口高度集中并未帶來編制總量增加，編制供給無法匹配新增學(xué)齡人口的教育需求；在學(xué)齡人口的流出端，學(xué)校生源持續(xù)減少造成“超編”嚴(yán)重，許多地區(qū)出現(xiàn)教師富余的現(xiàn)象。

第二，部門本位意識阻礙著編制跨部門流轉(zhuǎn)。部分地區(qū)通過精簡事業(yè)編制、建立編制“周轉(zhuǎn)池”等方式，統(tǒng)籌事業(yè)單位編制優(yōu)先保障教育供給。但是，編制能夠調(diào)配的前提是系統(tǒng)內(nèi)編制結(jié)構(gòu)“有余有缺”，在事業(yè)單位編制普遍“吃緊”的情況下，想要通過余缺互補(bǔ)的方式調(diào)配教師難度較大。一些事業(yè)單位長期持有“編制為我所用，即為我所有”的態(tài)度，即使存有富余編制，許多部門也不愿意將這一部分編制用于統(tǒng)籌或借轉(zhuǎn)至教育部門。

第三，“人”“編”捆綁難以實現(xiàn)跨校調(diào)配。按照“自上而下”的編制配置方式，縣級教育部門對核定編制總量進(jìn)行分配，而核定到校的編制往往被學(xué)校視為其獨有的教育資源。這也就意味著，一旦編制用于補(bǔ)充人員，這一編制即被視為該學(xué)校人員所占用。教師編制所有權(quán)與使用權(quán)相捆綁，導(dǎo)致教育部門難以對編制資源進(jìn)行跨校調(diào)配。對于教師個體而言，其編制隸屬于學(xué)校使其將自身定位為“學(xué)校人”，許多教師也因而“一輩子只在一所學(xué)校工作”。有的教師即使出于工作原因調(diào)動至其他單位工作，其編制也仍然保留在原學(xué)校。

如何實行義務(wù)教育教師編制動態(tài)調(diào)整？

《編制動態(tài)調(diào)整機(jī)制研究》認(rèn)為，義務(wù)教育教師編制既是師資配置的主要參考依據(jù)，也是事業(yè)單位編制資源的重要組成部分。合理的教師編制配置應(yīng)兼具三重價值效用：滿足學(xué)校高質(zhì)量教育教學(xué)需求，提高教師編制使用效益，促進(jìn)區(qū)域教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。為此，應(yīng)以綜合改革思維推動教師編制動態(tài)調(diào)整，充分發(fā)揮教師編制的最大效用，推動高質(zhì)量教師隊伍建設(shè)。

研究者建議，科學(xué)的編制核定標(biāo)準(zhǔn)是保障編制配置充足的前提。為了滿足高質(zhì)量教育發(fā)展需求，應(yīng)充分考慮不同規(guī)模、不同類型學(xué)校的師資配置需求，建立“基本編制+機(jī)動編制+附加編制”的編制核定標(biāo)準(zhǔn)體系。其中包括科學(xué)構(gòu)建基本編制測算模型，系統(tǒng)研判機(jī)動編制崗位需求，合理設(shè)置附加編制配置標(biāo)準(zhǔn)。

另外，研究者建議，教師編制的動態(tài)調(diào)整不僅涉及教育系統(tǒng)內(nèi)部的資源調(diào)配，也與其他事業(yè)單位編制配置密切相關(guān)。在事業(yè)單位編制“大盤子”內(nèi)，挖潛盤活事業(yè)單位編制，創(chuàng)新編制管理制度，成為保障教師編制配置的重要舉措。其中包括建立健全臨時周轉(zhuǎn)編制管理制度，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)教師交流輪崗制度，探索運(yùn)用信息技術(shù)調(diào)節(jié)編制需求。

研究者還建議，為了使編制配置適應(yīng)學(xué)齡人口跨級跨區(qū)的流動特征，應(yīng)突破編制管理的體制機(jī)制壁壘，建立多部門協(xié)同、跨級跨區(qū)的常態(tài)化編制流轉(zhuǎn)制度。其中包括建立精細(xì)化聯(lián)動管理機(jī)制，建立常態(tài)化跨區(qū)調(diào)配機(jī)制，構(gòu)建差異化編制保障體系。

針對編外教師問題的治理路徑與政策建議，《編制管理改革政策探討》這一論文則建議，依標(biāo)科學(xué)合理核定中小學(xué)教職工編制，對符合條件的非在編教師加快入編；探索建立公辦中小學(xué)編內(nèi)編外教師“雙軌”制度，實行同工同酬；探索取消公辦中小學(xué)教師編制管理，推動教育體制機(jī)制改革。

該論文指出，成都市武侯區(qū)自2014年進(jìn)行以“賦權(quán)學(xué)校”為核心的制度改革，賦予學(xué)?！肮芾碜灾鳌薄敖處熥云浮薄敖?jīng)費(fèi)包干”等自主管理權(quán)即“兩自一包”改革，由學(xué)校在規(guī)?？刂茢?shù)內(nèi)面向社會自主招聘教師，所聘教師不占用事業(yè)編制，實行崗位聘任、合同管理和退出制度，校聘教師與在編教師同工同酬。雙流區(qū)借鑒“兩自一包”改革經(jīng)驗，在新建公辦學(xué)校推行的“政府主導(dǎo)、國企參管、學(xué)校自主”教育管理體制改革試點，也全面取消編制管理。這些改革均以政府充足財政投入為支撐，以崗位聘任、合同管理、薪酬激勵、同工同酬作為替代解決措施。當(dāng)然，考慮到現(xiàn)實中教師編制的政治資源、行政資源、符號資本、公共資源等多種屬性，取消公辦中小學(xué)教師編制的地方改革經(jīng)驗?zāi)芊裨谄渌貐^(qū)或全國推廣，還需擴(kuò)大試點范圍和多方論證。

澎湃新聞記者 吳怡

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